制度の話に移るが、酪農家と乳業メーカーとの間に入って調整する組織は日本では主として農協がやっているが、これは日本に限らず、ヨーロッパやアメリカでも同じ。必ずしも農協ではない場合もあるが、それでも何らかの酪農家の組織が間に入って、酪農家の生乳を乳業メーカーに販売するというのが一般的。日本だけが特殊なわけではなくて、農協みたいなものが間に入るのはどの国でも同じである。
農協による生乳の販売の仕方だが、農協というのは酪農家が集まって作った組織であり、生協と同じで共同出資をして農協は作られている。農協による販売の仕方は、共同販売と呼ばれ、略して共販と言われる。この農協共販には三つのルールがある。この三つのルールに則って農協は酪農家から生乳を集めてきて、乳業メーカーに販売している。これは酪農に限らず米でも、野菜でも同じこと。平均販売・共同計算・無条件販売委託と言われているルールである。
一つ目の平均販売は、一元的に集荷した農産物を、地域的・時間的に平均分荷して農家に有利な販売を目指すことで、酪農を例にすると、生乳を農協に集め、いろいろな地域にいる乳業メーカーに毎日、特に生乳の場合は毎日生産されるので毎日来るのは当たり前だが、そういう形でむらなく販売することで、酪農家に有利な販売を目指すというのが平均販売である。
二つ目の共同計算は、一種の割り勘みたいなもので、売上から販売費用を除いた一定期間の販売成果をプールして、平均価格を算出して農家へ精算する。分かりやすく言うと、1年間で農協で共同販売した結果、100万円売上があって、販売費用が10万円掛かったとすると、100万から10万を引いて90万円が販売成果。例えば農協に入っている酪農家が90戸いたとする（ただし、生産量は全員同じ）と、一人ずつ1万円渡して生産するというやり方である。農協で共同販売した結果が90万円。酪農家が90戸いたら1人1万円ずつ渡して成果をみんなで分け合うというのが共同計算というやり方である。
三つ目の無条件販売委託は、農協に販売委託する際に、農家は特定の販売条件を求めないとある。要はどこにどういうふうに販売するかは、農協に全部お任せするということ。実はこれは平均販売と共同計算の前提である。農協に任せるやり方にしないと平均販売もできないし、共同計算もできない。酪農家が自分の生乳はどこどこのメーカーにしか売りたくないとかって言ったら平均的に売ることができなくなってしまう。輸送コストが掛かるのが嫌だから近くの工場にしか売りたくないというのもなかなか難しい。販売コストをみんなで割り勘するということが、できなくなってしまうので三つのルールに基づいてやっている。
二つ例を挙げると、一つがまず実際の販売価格の話。農協共販でやっている場合と、仮に農家がバラバラで売った場合にどうなるかという話で見ると、生乳は最終的に何になるかで値段が違う。北海道の乳価では、飲む牛乳になる場合は1kg120円ぐらい。しかし、チーズの場合は1kg70円ぐらいで、結構差がある。農協を通さずに農家がバラバラに販売すると、牛乳工場の近くにいる酪農家は1kg120円で売れるが、チーズ工場の近くにいる酪農家は1kg 70円でしか売れず、非常に不公平になる。要は酪農家がどの地域にいるか、あるいはどの工場の近くで経営をしているかによって全然販売条件が変わってしまう。もしも自分の町にチーズ工場を今度建てますと言ったら反対運動が起きる。低くなるのは嫌だから。
しかし実際は農協共販によって平均販売、あとは共同計算をする。117円と68円の単純平均が93円なので、農協共販を通すと、牛乳工場の近くにいる酪農家もチーズ工場の近くにいる酪農家も同じ93円を受け取ることになる。どの工場の近くにいても、同じ代金を受け取ることができる。ただし、全く同じになるわけでは当然なくて、乳質によって価格差はある。細菌が少ない生乳を作れば当然より高く代金を取れるし、あとは体細胞が少なければより高い代金を受け取れるが、基本的には牛乳になるのかチーズになるのかという価格差はなくなることになる。
同じことがコストにも言える。生乳を酪農家から工場に運ぶ時のコストが一番販売コストの中で掛かっていて、乳製品工場の近くとか、あるいは関東に持っていく場合は船で持っていくので港に生乳を持っていくが、港とか工場の近くにいる酪農家は当然輸送コストが安くて、遠くの酪農家ほど高くなる。農協を通さず仮にバラバラでやった場合にこういう問題が起きる。これも特定の地域の人は安く済むが、遠い人はとてもコストが掛かる。しかし、農協共販で販売費用をプール、割り勘すると、この場合1円と5円の平均なので仮に3円としているが、3円になって近くにいる酪農家も遠くの酪農家も同じ3円の負担で済むことになる。
その他にも酪農家が個人でバラバラでやると運営できない施設も、みんなで一緒にお金を出し合うことでできるようになる。例えば生乳の検査施設や、あるいは生乳を一時的に貯蔵するクーラーステーションという施設があるが、こういうのは酪農家個々人でやるのは無理。農協を通じてみんなでお金を出し合うことによって、初めて施設も持つことができて、生乳の安全性をより高めているということになる。
要は農協を通すことによって、北海道でも都府県でも同じことだが、例えば北海道内の酪農家であれば、同じ販売条件で酪農経営をすることができる。つまり、地域的に偏りがなくバランス良く酪農を発展させるという面で、農協共販は非常に重要。北海道で言うと十勝とか釧路・根室に関しては工場とか港が近いので割といい条件だが、宗谷だと港が非常に遠いので、バラバラでやっているとこの辺の酪農家は非常にコストが掛かってしまう。しかし、農協共販でやることによって、販売コストをみんなで分かち合うことによって、宗谷地域でも酪農経営がしっかりできている。消費者にとっても、安定的に必要とされる生乳が供給されるという面からも、農協共販の意義は大きいということになる。
その上で国の制度の話に移る。加工原料乳補給金制度、不足払い制度と言われることもあるが、日本で酪農に関して一番重要な制度と言ってもいいかと思う。これがちょうど50年前、1966年に作られた制度である。この制度が作られた背景が、その当時非常に牛乳・乳製品の供給が不安定であったということ。これは輸入が今と比べるとかなり自由に行われていたので、そういう影響も大きかったと言われている。また、酪農家が受け取る生乳価格が、非常に不安定であった。さらには、酪農家の組織、農協が今と比べるとかなり小さかったので、乳業メーカーと価格交渉をした場合、非常に不利な状況に置かれていたという問題があった。これらの問題をどうにかしようということで、この補給金制度が作られた。
補給金制度の目的は二つあり、一つ目が牛乳・乳製品を安定供給。二つ目が合理的な乳価形成、要は酪農経営が成り立つようにするというのが補給金制度の目的である。
この目的を達成するためにいろいろなことが行われたが、大きく言うと二つの事業があって、一つが補給金を酪農家に支払うことと、あとは主要な乳製品の輸入管理。これは国家貿易制度と言われている。
補給金はどんな酪農家にも配るものではなくて、当然条件があった。大きく二つの条件があり、一つ目が対象となる生乳の仕向け先であり、脱脂粉乳・バター・チーズ・生クリーム・脱脂濃縮乳等液状乳製品向け。時代によって、対象になっている乳製品が変わっているが、今の時点で言うと、主にこの四つの乳製品に処理される生乳、つまり乳製品向けの生乳である。乳製品に加工される生乳を生産している酪農家には補給金を払う。なぜ乳製品だけなのかと言うと、乳製品向けの乳価は非常に安いので、補給金を払わないと赤字になってしまうので補給金を払う。
二つ目が今回の話の柱の一つになるが、指定生乳生産者団体（指定団体）に生乳を出荷している酪農家に補給金を払う。指定団体は、特定の地域毎にある農協である。一定条件を満たす農協を法律に基づいて特定地域内の一団体だけを指定する。こういう仕組みで現在、指定団体が10ある。これが指定団体制度である。
指定団体は、昔は都道府県ごとに一つあったが、都府県の方で広域合併が進んで、かなり数が少なくなっている。北海道はホクレンという一つの指定団体だが、関東の場合は複数の都県で指定団体が作られている。関東生乳販売農業協同組合連合会というのが関東地方の指定団体。沖縄は1県1指定団体だが、その他に8つの都府県の連合会がある。
これが一体何を意味するのかということだが、酪農家に補給金を払う場合の条件の一つに、指定団体に生乳を出荷するという条件を付けた。これは実は法律に明確に書いてあるわけではないが、その当時の政府の意図としては、酪農家を指定団体へ集めることを目指して、この制度を作った。つまり、特定の地域の大部分の生乳を取り扱う地域独占的な農協共販の形成を政策的に誘導した。地域独占と言うと聞こえが悪いが、過去の電力会社のような意味での地域独占ではなく、指定団体というのは、酪農家が指定団体に生乳を出荷するかどうかはあくまでも自由で、出荷してもいいし、出荷しなくてもいい。出荷しないと確かに補給金はもらえないが、別に出荷しなくてもいい。強制ではない。
政府は何を狙っていたのかというと、こういう大きな農協共販を作ることによって、効率的な需給調整、つまり、足りなくなった時、余った時の調整を効率的にやったり、乳業メーカーとの乳価交渉力を強くすることを意図していた。このことがまさに補給金制度の目的で、牛乳・乳製品の安定供給と、酪農経営が持続的に続けていけるように、大きな農協共販に誘導していくことを政府は行った。
酪農家が指定団体に生乳を出荷して、指定団体が乳業メーカーに生乳を売っていく。補給金は指定団体を通じて酪農家に交付され、国が直接酪農家に交付するのではなくて、指定団体を経由して酪農家に分配される仕組みになっていた。ただし指定団体への出荷は義務ではなく、指定団体に出荷しなくてもいいと。
これは価格交渉力を強めるという意図があった。指定団体制度ができる前は、大きな乳業メーカーと小さい酪農協がいっぱいあり、大きいのと小さいのが交渉をすると、乳業メーカーもなるべく安く買いたいので、不利な価格になってしまうことが多かったが、バラバラになっていた酪農家が一つにまとまることで、フェアな価格交渉ができるようになるということが目指された。
この制度を変えようという話が、去年から出てきた。実はこれより前から、指定団体制度は変えた方がいいのではないかという話が政府の中であったのは確かだが、表だって出てきたのは去年の3月。規制改革会議からの意見という形で、指定団体制度を廃止するべきだという提言が出てきた。途中、「廃止」が「抜本的改革」になったり、若干表現が変わってきているが、最終的には去年の11月に農業競争力強化プログラムの中の一つで、この生乳流通制度の改革の中身が決まった。このプログラムに基づいて、今年の5月に畜安法（畜産経営の安定に関する法律）の改正案が国会に提出され、6月に成立して、来年4月から新しい制度が始まることになった。
